2026 年 5 月 19 日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令《將金融科技創(chuàng)新融入監(jiān)管框架》，其中最引人矚目的一項指令是：要求美聯(lián)儲評估無保險存款機(jī)構(gòu)以及非銀行金融公司（包括數(shù)字資產(chǎn)公司）獲取聯(lián)儲支付賬戶與支付服務(wù)的資格。同時，命令還要求美國 12 家地區(qū)聯(lián)儲研究是否可以在不依賴美聯(lián)儲理事會批準(zhǔn)的情況下，獨(dú)立向相關(guān)機(jī)構(gòu)開放支付賬戶。

這份行政令的實質(zhì)，是要把美聯(lián)儲的支付系統(tǒng)——那條長期只有銀行才能駛?cè)氲闹Ц?" 高速公路 " ——向科技公司開放。表面上看，這是科技公司的勝利，是銀行的噩夢。但我們有一個反直覺的預(yù)判：這條高速公路最終的主要受益者，很可能恰恰是銀行自己。

一、總統(tǒng)令核心內(nèi)容：四層指令，瞄準(zhǔn)一個痛點(diǎn)

行政令分為五個部分，核心指令集中在第三條和第四條。

第一，簡化監(jiān)管流程。 各聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括消費(fèi)者金融保護(hù)局、證監(jiān)會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦存款保險公司、貨幣監(jiān)理署等）需在 90 天內(nèi)審查現(xiàn)有法規(guī)，識別那些 " 不合理阻礙 " 金融科技公司與受聯(lián)邦監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)合作的規(guī)定，并在六個月內(nèi)采取措施鼓勵創(chuàng)新。

第二，強(qiáng)制美聯(lián)儲評估支付系統(tǒng)準(zhǔn)入。 第四條是整份行政令的重中之重——要求美聯(lián)儲在 120 天內(nèi)完成對非銀行機(jī)構(gòu)獲取聯(lián)儲支付賬戶及支付服務(wù)法律框架的全面評估，并向總統(tǒng)提交報告。

第三，追問地區(qū)聯(lián)儲的獨(dú)立決策權(quán)。 行政令特別要求評估：12 家聯(lián)邦儲備銀行中的每一家，是否擁有獨(dú)立于美聯(lián)儲理事會之外的法律權(quán)限，以決定是否允許企業(yè)使用聯(lián)儲支付賬戶和支付服務(wù)。這一條款帶有明顯的政治施壓色彩——它在分化美聯(lián)儲內(nèi)部，削弱其集體防御能力。

第四，強(qiáng)制審批時限。 如果評估確認(rèn)現(xiàn)有法律允許非銀行機(jī)構(gòu)直接訪問，美聯(lián)儲須制定透明的申請程序，并在申請?zhí)峤恢掌?90 天內(nèi)對完整申請作出審批決定。

這份行政令的指向非常明確：打通金融科技公司通往美聯(lián)儲支付系統(tǒng)的 " 最后一公里 "。

二、什么是 " 支付高速公路 " 向科技公司開放？

要理解這件事的本質(zhì)，首先得看懂 " 主賬戶 " 是什么。

美聯(lián)儲的支付系統(tǒng)是美國金融體系的 " 高速公路 "。持有美聯(lián)儲主賬戶的機(jī)構(gòu)，可以直接通過聯(lián)儲完成資金清算和結(jié)算，繞過商業(yè)銀行作為中介。長期以來，這項權(quán)利幾乎是商業(yè)銀行的專屬特權(quán)——非銀行機(jī)構(gòu)想用這條高速公路，必須經(jīng)由一家合作銀行 " 繞道 "。這就好比你想開車上高速公路，卻必須先把車開到某個收費(fèi)的停車場，再由停車場的人幫你開上去——費(fèi)時、費(fèi)錢、還受制于人。

行政令要做的，是讓科技公司直接拿到這張 " 高速公路通行證 "，無須經(jīng)過銀行中介。

本質(zhì)問題：用科技優(yōu)化支付，而非顛覆銀行

值得強(qiáng)調(diào)的是，這一政策本質(zhì)上是一個技術(shù)優(yōu)化問題，而不是 " 銀行消亡 " 問題。金融科技之所以能提出直連要求，是因為現(xiàn)代信息技術(shù)使得非銀行機(jī)構(gòu)也能高效地完成身份驗證、交易清算、風(fēng)險監(jiān)控等原本只有銀行才能勝任的工作。區(qū)塊鏈、實時支付 API、人工智能風(fēng)控等技術(shù)，降低了支付中介的技術(shù)門檻。

但技術(shù)可以優(yōu)化通道，卻不能替代信用創(chuàng)造、存款保險、流動性支持等銀行的核心功能。理解這一點(diǎn)，是后續(xù) " 最終受益者可能是銀行 " 這一預(yù)判的邏輯起點(diǎn)。

為什么這樣做？兩大現(xiàn)實痛點(diǎn)

痛點(diǎn)一：銀行中介成本驚人。 目前，銀行向非銀行支付機(jī)構(gòu)收取的費(fèi)用，相比美聯(lián)儲自身的每筆收費(fèi)高出最高達(dá) 100 倍。在支付行業(yè)競爭日趨激烈的今天，這筆 " 過路費(fèi) " 已經(jīng)成為制約金融科技公司發(fā)展的明顯障礙。

痛點(diǎn)二：" 去銀行化 " 危機(jī)。 加密貨幣和金融科技公司長期面臨所謂的 "debanking"（去銀行化） 問題——銀行合作關(guān)系隨時可能被撤銷，導(dǎo)致業(yè)務(wù)中斷。今年 3 月，堪薩斯聯(lián)儲批準(zhǔn)加密交易所 Kraken 獲得 " 有限用途賬戶 "，這是加密公司首次直接獲得中央銀行的支付系統(tǒng)接入權(quán)限。Kraken 可以在美聯(lián)儲直接持有美元余額，減少路由復(fù)雜性，加快結(jié)算速度。

這正是行政令試圖推廣的模式——讓科技公司不再 " 寄人籬下 "。

三、為什么不容易做？三重障礙無法繞開

但是，把支付高速公路向科技公司開放，說起來容易，實際推行卻困難重重。主要有三座大山。

第一座山：法律障礙

問題核心：法律尚未支持。 《聯(lián)邦儲備法》第 4 條傳統(tǒng)上要求，只有存款機(jī)構(gòu)才能持有美聯(lián)儲主賬戶。雖然第 13 條賦予了聯(lián)儲在緊急情況下提供流動性的權(quán)力，但這與日常支付賬戶直接訪問是兩碼事。行政令雖然要求評估 " 現(xiàn)有法律是否允許 "，但這一評估本身并不改變法律的實際條文。

硬幣的另一面：國會也在行動。 2026 年 4 月，美國兩位國會議員聯(lián)合提交了 《支付接入與消費(fèi)者效率法案》（PACE 法案） ，擬搭建聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管框架，由貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)管，放開合規(guī)非銀行支付機(jī)構(gòu)接入美聯(lián)儲支付系統(tǒng)、FedNow 即時支付及 FedACH 清算網(wǎng)絡(luò)。如果 PACE 法案獲得通過，將為非銀行機(jī)構(gòu)獲得直接準(zhǔn)入提供明確的法律依據(jù)。

第二座山：銀行行業(yè)的激烈反抗

銀行利益首當(dāng)其沖。 今年 2 月，銀行政策研究所、票據(jù)交換所協(xié)會和金融服務(wù)論壇三家銀行游說團(tuán)體聯(lián)合提交意見，要求設(shè)立 12 個月的等待期，讓持牌穩(wěn)定幣發(fā)行者先證明安全運(yùn)營能力，再申請支付賬戶。美國獨(dú)立社區(qū)銀行家協(xié)會主席聲明指出：" 政策制定者必須認(rèn)識到銀行與非銀行在監(jiān)管、監(jiān)督和處置方面的巨大差距，確保類似活動受類似監(jiān)管。"

銀行的反抗不難理解：一旦科技公司可以直接連接美聯(lián)儲支付系統(tǒng)，數(shù)百億甚至數(shù)千億美元的高利潤支付清算業(yè)務(wù)將從銀行體系中剝離。中小銀行的生存空間將受到嚴(yán)重擠壓。

第三座山：安全與監(jiān)管風(fēng)險

美聯(lián)儲自身對風(fēng)險也心存顧慮。2025 年 12 月，美聯(lián)儲就 " 支付賬戶 " 提案正式征求意見。根據(jù)該提案，符合條件的非銀行機(jī)構(gòu)可獲得對 Fedwire 和 FedNow 的有限直接訪問權(quán)，但賬戶余額不計利息、不享受貼現(xiàn)窗口、無日間透支權(quán)限、禁止隔夜余額超額。

美聯(lián)儲理事邁克爾 · 巴爾對這一提案持有異議，擔(dān)憂非法金融風(fēng)險和保障措施不足。銀行的擔(dān)憂也不是沒有理由：未經(jīng)充分監(jiān)管的科技公司一旦具備直接訪問美聯(lián)儲系統(tǒng)的權(quán)限，任何一家發(fā)生流動性危機(jī)或網(wǎng)絡(luò)安全事件，都可能通過支付系統(tǒng)迅速傳導(dǎo)至整個金融市場。

四、回顧中美類似歷程：殊途同歸，但路徑迥異

美國：從猶疑到試探。美國關(guān)于非銀行機(jī)構(gòu)直接接入央行支付系統(tǒng)的討論，其實已經(jīng)持續(xù)多年。2022 年，美聯(lián)儲推出主賬戶申請的分級體系。2025 年 10 月，美聯(lián)儲理事沃勒在首屆支付創(chuàng)新會議上正式提出 " 瘦身主賬戶 " 概念，并于 2025 年 12 月發(fā)布正式征求意見稿。2026 年 3 月，堪薩斯聯(lián)儲批準(zhǔn)了首個 " 有限用途主賬戶 " 給加密資產(chǎn)銀行。同年 5 月 20 日，行政令簽署次日，美聯(lián)儲正式提出建立 " 瘦身主賬戶 " 方案。

從上可見，美國的進(jìn)程是一個從律所條款到判例實踐再到行政命令推動的過程，每一步都伴隨著反復(fù)的辯論和博弈。

中國：主動改造，精準(zhǔn)調(diào)控。中國的支付市場變革提供了另一種范本。2017 年之前，支付寶和微信支付繞過清算機(jī)構(gòu)，與銀行直接連接，建立起了自己的清算網(wǎng)絡(luò)。交易不通過清算機(jī)構(gòu)，也就不再進(jìn)入監(jiān)管視野。

為了實現(xiàn) " 斷直連 "，在央行牽頭下，2017 年 3 月成立了網(wǎng)聯(lián)平臺（非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付清算平臺），一端連接持牌支付機(jī)構(gòu)，另一端對接銀行系統(tǒng)。2018 年 6 月 30 日起，支付機(jī)構(gòu)受理的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)全部通過網(wǎng)聯(lián)平臺處理，直連銀行模式徹底終結(jié)。

與此同時，央行要求客戶備付金統(tǒng)一交存至指定賬戶，由央行監(jiān)管，支付機(jī)構(gòu)不得挪用、占用客戶備付金。此前，備付金利息收入一直是支付機(jī)構(gòu)的主要利潤來源，而這一改革切斷了許多支付平臺通過濫用備付金獲取高收益的財路。

表 1. 兩國模式對比

五、實際效果走向：為什么最終受益者可能是銀行？

這是本文最核心的反直覺預(yù)判。在分析了法律、銀行反抗、安全風(fēng)險三重障礙之后，我們提出一個看似矛盾的結(jié)論：支付高速公路向科技公司開放，長期看最大的受益者不是科技公司，而是銀行。

邏輯一：科技公司拿到的是 " 瘦身賬戶 "，銀行拿到的是 " 升級機(jī)會 "

美聯(lián)儲推出的 " 瘦身主賬戶 " 方案，對科技公司施加了嚴(yán)格限制：不計利息、無貼現(xiàn)窗口、無日間透支、禁止隔夜余額超額。這意味著科技公司只能用它做 " 過路 " 支付清算，無法沉淀資金、無法獲得流動性支持、無法開展信貸業(yè)務(wù)。

而銀行呢？銀行現(xiàn)有的主賬戶沒有任何上述限制。更重要的是，當(dāng)科技公司直連后，它們與銀行的合作關(guān)系并沒有終結(jié)——只是從 " 強(qiáng)制中介 " 變成了 " 可選服務(wù)商 "。銀行可以把資源從低利潤的支付 " 過路費(fèi) " 中解放出來，轉(zhuǎn)而提供更高附加值的服務(wù)：如為科技公司提供流動性管理、跨境結(jié)算、信貸支持、合規(guī)外包等。支付通道的開放，反而為銀行打開了與科技公司深度合作的增量市場。

邏輯二：科技公司的直連成本可能高于預(yù)期

表面上看，繞過銀行中介可以省去 " 過路費(fèi) "。但科技公司直接持有美聯(lián)儲賬戶，意味著需要自建或采購高規(guī)格的風(fēng)控系統(tǒng)、反洗錢合規(guī)團(tuán)隊、網(wǎng)絡(luò)安全防御體系。美國銀行每年在 AML 合規(guī)上的投入平均為每家大型銀行數(shù)億美元。中小科技公司根本無力承擔(dān)。即使是大公司，也可能發(fā)現(xiàn)：自建合規(guī)體系的邊際成本，超過了付給銀行的中介費(fèi)。

一個可能的結(jié)局是：許多科技公司最終會選擇 " 不直連 "，或者直連后仍將大部分復(fù)雜業(yè)務(wù)外包給銀行。 銀行作為服務(wù)提供方的地位反而更加穩(wěn)固。

邏輯三：監(jiān)管壓力會倒逼科技公司 " 再銀行化 "

一旦科技公司直接接入美聯(lián)儲支付系統(tǒng)，它們將面臨與銀行同等量級的監(jiān)管審查——資本要求、流動性測試、壓力測試、反洗錢檢查、消費(fèi)者保護(hù)合規(guī)。歷史上，OCC 曾試圖向金融科技公司發(fā)放 " 國家銀行牌照 "，結(jié)果申請企業(yè)寥寥無幾，因為一旦持牌，就要承擔(dān)與傳統(tǒng)銀行一樣的監(jiān)管成本。

行政令雖然簡化了準(zhǔn)入流程，但并沒有簡化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)科技公司真正拿到那張通行證時，它們會發(fā)現(xiàn)：自己正在變成一家 " 準(zhǔn)銀行 "。 而變成銀行之后，與現(xiàn)有銀行相比又有何優(yōu)勢？這個疑問會讓許多科技公司望而卻步。

邏輯四：銀行行業(yè)的反制能力遠(yuǎn)超科技公司

美國的銀行體系擁有華盛頓最強(qiáng)大的游說機(jī)器。行政令簽署后，美國銀行家協(xié)會、獨(dú)立社區(qū)銀行家協(xié)會、金融服務(wù)論壇等組織已經(jīng)開始行動。它們的策略不是硬性阻止開放（那在政治上不正確），而是通過規(guī)則制定，讓開放的門檻高到只有少數(shù)幾家科技巨頭能夠跨過，同時為銀行爭取到 " 新業(yè)務(wù)特許權(quán) " ——例如，要求科技公司直連后必須使用銀行作為流動性提供方，或者在破產(chǎn)清算時必須由銀行托管客戶資金。

最終的法律文本和美聯(lián)儲規(guī)則，很可能會寫得對銀行極為有利。

一個歷史參照：信用卡網(wǎng)絡(luò)的啟示

20 世紀(jì) 70 年代，Visa 和 Mastercard 作為非銀行支付網(wǎng)絡(luò)崛起時，銀行曾恐慌地認(rèn)為它們會取代銀行。然而五十年后的現(xiàn)實是：Visa 和 Mastercard 成為銀行最緊密的合作伙伴，銀行通過發(fā)行卡片、提供授信、收取利息，賺取了遠(yuǎn)超過支付手續(xù)費(fèi)的利潤?？萍脊镜?" 直連 " 并沒有消滅銀行，反而為銀行開辟了新的收入來源。

今天的支付高速公路開放，很可能重演這一歷史劇本。

六、未來的支付前景：從對抗走向共生

無論如何，行政令的簽署標(biāo)志著美國在支付系統(tǒng)開放問題上邁出了實質(zhì)性一步。美聯(lián)儲的 " 瘦身主賬戶 " 方案將在 2026 年底前逐步落地，這意味著支付 " 高速公路 " 向部分科技公司的開放將在一定程度上實現(xiàn)。

但正如本文所論證的，開放不等于銀行的衰落，反而可能是銀行的一次戰(zhàn)略升級機(jī)會。 真正聰明的銀行不會固守支付中介的壟斷地位，而是主動擁抱變化：成為科技公司的合規(guī)伙伴、流動性后盾和產(chǎn)品共創(chuàng)者。

給三類參與者的啟示：

對金融科技公司：不要高估直連的收益，不要低估合規(guī)的成本。選擇與銀行深度合作，可能是更務(wù)實的路徑。

對銀行：支付中介費(fèi)雖然會下降，但新的 B2B 服務(wù)市場正在打開。主動設(shè)計面向科技公司的 " 銀行即服務(wù) "（BaaS）產(chǎn)品，可以把挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢。

對監(jiān)管者：與其在開放與封閉之間二選一，不如設(shè)計一個分層準(zhǔn)入體系——不同規(guī)模、不同業(yè)務(wù)模式的機(jī)構(gòu)匹配不同級別的監(jiān)管要求，既鼓勵創(chuàng)新，又不犧牲安全。

全球趨勢的融合

放眼全球，支付系統(tǒng)的融合是趨勢，但路徑選擇需慎之又慎。中國通過網(wǎng)聯(lián)建設(shè)實現(xiàn)了集中式監(jiān)管下的支付體系改造，保障了金融穩(wěn)定和數(shù)據(jù)安全。印度的 UPI 創(chuàng)造了全球領(lǐng)先的實時支付體系，廣泛應(yīng)用于日常消費(fèi)和小額貸款場景。美國則試圖在分散的制度框架下，通過行政命令和立法推動，逐步接納科技新玩家。

特朗普的這份行政令是支付基礎(chǔ)設(shè)施開放的一個重要契機(jī)，但真正的變革仍需要各方在利益、安全和創(chuàng)新之間找到平衡。支付 " 高速公路 " 向科技公司開放——要做，但確實不容易。而最終，這條路上的最大贏家，很可能依然是那些懂得順勢而為的銀行。

本文基于 2026 年 5 月 19 日美國總統(tǒng)行政令《將金融科技創(chuàng)新融入監(jiān)管框架》分析，不構(gòu)成法律或投資建議。

本文系未央網(wǎng)專欄作者 :張 烽 發(fā)表，內(nèi)容屬作者個人觀點(diǎn)，不代表網(wǎng)站觀點(diǎn)，未經(jīng)許可嚴(yán)禁轉(zhuǎn)載，違者必究！